Wie bestuurt Nederland? De bestuurders of wiskundige modellen, zoals het stikstofmodel Aerius? Marc Jacobs trekt een heldere lijn: modellen mogen nooit gebruikt worden als beleidsregel. Modellen zijn bedoeld om het beleid te ondersteunen, niet meer dan dat. Jacobs is datawetenschapper en gespecialiseerd in onder meer het gebruik van rekenmodellen voor beleid.
In opdracht van de provincie Zuid-Holland stelde Jacobs, samen met hoogleraar Ronald Meester, een richtlijn op voor het gebruik van modellen voor beleid. Die opdracht dateert van 2024, als uitvloeisel van het toenmalige hoofdlijnenakkoord. Onder meer Pieter Omtzigt (NSC) wilde een standaard voor het modelgebruik binnen het beleid. Omtzigt had zich vastgebeten in het Toeslagenschandaal, waar het faliekant misging vanwege foutief modelgebruik. Modellen wezen uit bij welke ouders er een verhoogd risico was op fraude met de toeslagen. Daar werd hard ingegrepen. De verantwoordelijke bestuurders gaven niet thuis; zij verscholen zich achter die modellen. Het model bepaalde het beleid, niet de bestuurders. “Een model mag nooit het beleid bepalen, maar moet het beleid ondersteunen”, stelt Jacobs resoluut. Iedere modelleur weet dat een wiskundig model geen scheidsrechter kan zijn in beleid; daarvoor is een model ongeschikt.
Richtlijn
De richtlijn van Jacobs en Meester koppelt de toepassing van modellen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en is bedoeld om ambtenaren, juristen, bestuurders en modelleurs handvatten te geven voor de inzet van modellen. Voor de richtlijn interviewden beiden ambtenaren van verschillende beleidsafdelingen. “Op veel afdelingen is er realisme als het over modellen gaat”, constateert Jacobs. Bijvoorbeeld bij het verkeer weten ambtenaren goed om te gaan met de modellen. Bij het stikstofmodel is dat echter anders. Daar wordt, net als bij het Toeslagenschandaal, het model ingezet om het beleid te bepalen, ondanks dat het model daarvoor niet geschikt is. Rekenmodel Aerius is bijna de beleidsregel in plaats van een hulpmiddel. Terwijl bestuurders in het algemeen geen kaas hebben gegeten van dit model.
“Het model wordt te veel gezien als de werkelijkheid”, constateert Jacobs. “Iedere modelleur kan je uitleggen dat dit niet zo is.” Ook de dooddoener ‘dit is het beste wat we hebben’ stoort hem. “Dit wordt gemakkelijk aangehaald door bestuurders. Maar als dit model het beste is dat we hebben, en het model is aantoonbaar ongeschikt, waar baseer je als bestuurder dan je besluit op om het model toch te willen gebruiken?”
Bestuur schiet tekort
In 2024 sprak Jacobs in het Benelux-Parlement. Hier bespreken volksvertegenwoordigers van Nederland, België en Luxemburg grensoverschrijdende thema’s als economie, justitie en duurzaamheid. Jacobs legde de politici uit waarvoor modellen geschikt zijn en waarvoor niet. “Een bestuurder vroeg tijdens deze bijeenkomst wat we dán moeten doen als we de modellen loslaten. Bestuurders voelen zich verloren als zij niet kunnen leunen op modellen. Een bestuurder behoort te besturen en zich niet te verschuilen achter modellen. Het beleid moet bepaald worden door bestuurders, niet door modellen.”
Nederland modellenland
Nederland is een echt modellenland, constateert Jacobs. Nederland stuurt graag op algoritmen. Gebeurt dat in het buitenland niet? “Ik heb veel modellen gezien, en in wat ik gezien heb is Nederland uniek. In het buitenland is het model één van de instrumenten die wordt gebruikt voor beleid, niet hét instrument. Dat een model is opgenomen in de regelgeving, zoals in Nederland bij stikstof, zag ik nog nergens.”
“Bij stikstof is het model het beleid geworden. Wanneer het model wordt aangepast, verandert het beleid dus.” Dat laatste is voelbaar in de praktijk. Na een modelaanpassing moeten ondernemers soms nieuwe berekeningen laten maken omdat uitkomsten zijn gewijzigd.
(On)behoorlijk bestuur
Jacobs hekelt de wijze waarop bestuurders omgaan met modellen. “Kijk bijvoorbeeld naar het onderzoek naar de gezondheidseffecten van de geitenhouderij. Met een model is bepaald dat er tot 500 meter risico bestaat voor de volksgezondheid. Waarom 500 meter? Waarom is er bij 499 meter wel risico en bij 501 meter niet meer?”
Jacobs is een groot voorstander van een wetenschappelijke standaard voor het gebruik van modellen binnen het beleid. En is die er gekomen in de provincie Zuid-Holland? De provincie heeft de richtlijn van Jacobs en Meester weliswaar naar buiten gebracht, maar tot nu toe niet ingevoerd. De richtlijn is terechtgekomen in het politieke debat binnen de provincie. Een aantal bestuurders wil geen richtlijnen voor modeltoepassing, maar de modellen naar eigen inzicht kunnen inzetten.
Richtlijn downloaden
Het document ‘Een richtlijn voor het gebruik van modellen voor beleid voor ambtenaren, juristen, bestuurders en modelleurs’ is hieronder te downloaden:
